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公共資金績效審計內容
績效審計是指由國家審計機關對政府及其各隸屬部門的經濟活動的經濟性、效率性、效果性及資金使用效益進行的審計。那么公共資金績效審計內容有哪些呢?我們一起來看看!
一、相關概念
公共資金指公共財政資金和其他社會公共資金，是通過稅、利、費、債方式籌集和分配的資金。公共資金是以國家為主體,通過政府或企事業單位的收支活動,集中公共資金,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動，它具有公共性、非盈利性、調控性和法治性等特征。也就是說公共資金是在市場經濟條件下，以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府和企事業單位收支活動或財政運行機制模式。
績效審計是指由國家審計機關對政府及其各隸屬部門的經濟活動的經濟性、效率性、效果性及資金使用效益進行的審計。這個定義突出了績效審計是以3E為核心的，即經濟性、效率性和效果性。績效審計從它的產生發展到現在已有四五十年歷史，且發展勢頭迅猛，已經成為衡量一個國家的政府審計是否走向現代化的標志之一。
二、公共資金績效審計的必要性
績效審計作為一種獨立的審計類型，通過對財政資金使用情況的微觀審計和深入分析，揭露影響財政資金使用效益的突出問題，特別是國有資產的流失、浪費、損失等重大問題，對規范公共資金行為，實現公共資源優化配置，避免不必要的公共資金支出、提高公共資金使用效率具有重要意義，也是人民群眾監督政府部門或企事業單位履行效益責任的需要。
加強公共資金績效審計是我國審計發展的必然趨勢，也已經越來越引起廣大人民群眾的密切關注，迫切要求審計機關把公共資金績效審計作為審計工作的重點。隨著公共資金支出的增長，使公共資金使用效益問題受到越來越大的關注。一些部門和地方盲目投資、重復建設造成的損失浪費驚人，績效低下問題突出。開展公共資金績效審計能夠對公共資金支出進行有效的監督和檢查，加強公共資金支出控制，改善財政支出績效，并完善我國的審計監督體系。
三、公共資金績效審計的內容
公共資金績效審計的總體目標應是揭露問題、加強管理、推動改革、規范秩序、提高效益。而公共資金支出主要是以財政支出為主要內容，其績效審計的內容主要有以下幾個方面：
(1)保障政府和企事業單位的運轉支出。國家政府部門和企事業單位必須要以公共預算撥款的形式來保障其正常運行。
(2)公共投資支出。公共投資支出具有非競爭性、非營利性的特點，對國家經濟發展具有重要戰略性意義。主要包括基礎設施和公共設施，高技術及重大的技術先導產業等。
(3)調節收入分配支出。通常以財政轉移支出的形式支出。其內容主要包括兩個層面內容：首先是政府間轉移支出，各區域經濟發展程度不同，為實現各級政府公共服務水平的均等化，推動經濟的均衡發展而實現的政府間轉移支出;其次是保障人民基本生活權利和收入水平公平分配的支出，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險。災害救濟、最低收入保障等內容。
公共資金支出內容繁雜，不僅限于上述內容，只是主要內容。在審計主體和客體受諸多限制情況下，審計機關只有把重點放在公共資金支出耗用資源最多、效益容易衡定的項目上，才能做到有的放矢，確保重點。
四、目前公共資金績效審計存在的問題和難點
近年來，我國審計機關也對公共資金績效審計進行了研究和探討，但是在實踐中績效審計還是非常薄弱，與完善社會主義市場經濟體制，促進公共資金建設的要求還有一段相當大的距離，需要進一步的完善。由于受到審計環境、審計力量、體制等多方面原因的限制，我國公共資金績效審計工作還需加強和完善，總結起來主要存在以下幾個方面的的原因：
(1)公共財政體制不夠完善
我國的財政體系正處于向公共財政體系轉型期,受傳統財政體制的影響,市場在資源配置中的基礎地位尚未確立,財政支出中未體現出這一方面的成功改革,“越位”和“缺位”現象同時存在;部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度等改革還處于起步階段,部門預算不透明、不公開,政府采購進度緩慢,部門單位逃避國庫集中支付等問題大量存在。由于公共財政體制的不完善,使得開展公共資金績效審計的依據和標準不充分、不明確,審計人員無從下手,加大了審計風險,削弱了審計部門的工作效率,不利于審計部門提供有用的管理信息,影響我國公共資金績效審計的開展。
(2)審計獨立性不強
我國現行的審計體制是行政型審計模式,根據《憲法》和《審計法》的規定,國家審計署隸屬于國務院,地方審計機關實行業務管理以上級審計機關的領導為主、組織管理以同級地方政府的領導為主的雙重領導體制。審計機關直接受本級政府行政首長領導,履行職責所必需的經費列入財政預算。
審計獨立性是保證審計行為客觀、公正的條件,而審計獨立性的核心是人員獨立和經費獨立,這正是行政型審計體制無法滿足的。現行國家審計體制的弊端集中表現為審計體制缺乏獨立性,審計機關難以有效制約和監督權力,特別是政府某些活動有悖于法律,或在行政活動中為了政績存在短期行為時。在現行體制下,如果同級人民政府和人民代表大會之間、地方人民政府和上級審計機關之間產生利益沖突,審計監督的作用就難以發揮出來。
(3)開展公共資金績效審計的基礎比較薄弱
財政資金績效審計的基礎要求被審計單位提供的資料數據(包括財政財務資料和各業務資料數據),是真實、合法的。只有在完成對被審計對象財政財務收支真實合法審計并對其不真實、不合法事項進行調整的前提下,才能實施績效審計,按有關績效評價標準和方法對被審計對象進行比較分析、評價和建議,否則績效審計評價結果的正確性、可靠性令人置疑,績效審計評價也就失去意義。當前我國正處于新舊體制轉型期,由于新體制尚不完善,集中、統一、透明的公共財政制度尚未完全建立,市場監督機制不健全等原因,市場經濟秩序在一定范圍還比較混亂,表現在財經領域就是違法亂紀行為比較突出,會計資料的真實性還沒有得到保證,內部控制規范不健全,績效審計賴以評價的基礎可靠性不夠,這就給開展財政資金績效審計帶來很大的困難和風險。加之真實性、合法性審計仍是審計機關的一項重要任務,審計機關每年都揭露大量的違規行為,從而制約了審計機關對財政資金績效審計的開展。
(4)相關的法律法規不夠健全、不完善、不具體
隨著我國經濟的發展,特別是建立公共財政框架和推行財政改革的過程中,許多改革仍處于試點階段,法規不健全,制度不完善,審計查處財政部門違背公共財政框架的做法往往無法可依,難以做出合理評價。如《預算法》是1995年正式實施的,該法對財政部門規定較粗,如預算編制、預算調整的規定過于原則,轉移支付資金、預備費、超收財力的分配權限未明確規定,致使具體操作存在一定的隨意性,影響審計部門作出正確判斷。
(5)受傳統財務審計觀念影響，開展公共資金績效審計的意思和理念尚未牢固樹立
目前,審計機關所進行的公共資金審計大部分是事后審計,重在揭露問題,查處違紀違規行為,不少審計人員的審計思路還停留在原有的財務收支審計上,實際工作中習慣于看賬本、翻憑證,善于發現微觀的經濟問題,缺乏從宏觀角度發現、分析問題的能力,對于如何查處違紀違規問題糾錯防弊得心應手,而對如何分析評價公共資金經濟性、效率性和效果性缺乏科學、宏觀和準確的定位。同時,公共資金績效審計的工作成果往往體現在項目資金的節約上,不像傳統審計的成果那樣量化直觀,在當前我國合規性審計任務仍然非常繁重的情況下,對績效審計這種投入精力較多但成果暫時不明顯的審計模式,難免產生抵觸情緒。加之不少審計人員對績效審計的認識還存在偏差,認為公共資金績效審計就是將若干經濟指標放在一起,加以簡單比較。
(6)審計人員的素質不能適應績效審計發展的需要
績效審計的目標是尋求提高績效的途徑并鼓勵和幫助被審計單位采取必要的措施。因此,在績效審計實施中,審計人員要檢查確定政策目標以及實施方法所依據信息的完整性、可靠性、準確性;評價實現目標的效果性、效率性及經濟性,包括未預見的副作用等問題。可見績效審計工作涉及面廣,這就要求審計機關要具備多專業的優秀人才,例如財會、社會科學、經濟學、工程與法律方面的人才,特別是需要這方面的復合型人才。目前,績效審計人員隊伍建設落后于實際工作的發展,審計機關的審計人員知識結構較單一,缺少訓練有素、能運用績效審計知識的復合型人才。
五、完善公共資金績效審計應該采取的措施
公共資金績效審計的開展是一個系統工程，需要多方面及相關部門的配合，否則公共資金績效審計難以開展并實現預期的審計目標。我國雖然已經基本具備了開展公共資金績效審計的條件，但是還存在著各種因素不完備，針對以上的原因，提出一些對策和建議。
(1)完善政府審計體制改革，增強審計的獨立性
改革現有的政府審計體系，必須對審計機構進行改革。可以建立垂直的審計機關系統，地方審計機關垂直管理于上級審計機關，地方審計機關的預算全部納入省級預算或中央財政預算，將審計機關獨立于當地政府之外，地方審計機關只需向上級審計機關報告工作情況。由于審計機關不受政府的領導，可以根據年度審計計劃，有計劃地實施重點審計，充分發揮政府審計的監督和服務職能。
(2)加強績效審計標準的研究
為使績效審計工作有章可循,使績效審計制度納入法制化的軌道,使績效審計有法可依,實施有效的審計監督。目前應加大對績效審計標準研究和開發力度。在績效審計中最大難題就是難以找到合適的審計評價標準和評價指標。不同類型的審計項目、單位和部門績效評價體系差別較大。各級審計機關應在積極探索的基礎上,認真總結和不斷修訂審計標準,從而讓績效審計工作更好開展，確保審計工作有章可循,規范運作，使審計工作制度化、規范化。針對審計中發現的問題落實整改措施。對具有普遍性、全局性的問題,除了督促糾正之外,應把重點放在督促建立健全制度上,從落實制度上督促整改,達到既治標,又治本的目的。在借鑒國外經驗的基礎上,結合我國國情,兼顧社會效益和環境效益的基礎上,建立一套適合我國國情的績效標準評價體系,是保證我國績效審計科學化的根本要求和基本措施。
(3)建立健全完善的審計責任追究制度
要加強責任追究制度執行的監督力度及審計建議事后執行的監督力度。審計結果公告并不等于審計工作己經結束,由于績效審計本身就是一種事后審計,只能是進一步完善對資金使用后總結的制度內容。鑒于此,為了防止績效審計成為一種形式化的程序,我們應通過建立和完善支出決策失誤責任追究制度,明確法律責任,使相關法律法規更加具體和規范化,實現“誰決策,誰負責”的審計監督目的。對發現問題的項目和單位要一查到底,堅決依法追究單位及其負責人的直接責任,對于審計中發現的投資浪費現象要堅決予以揭露和制止。在績效審計的基礎上,對那些沒有效益的項目追加投資時,要嚴格把關,為今后的公共財政支出發揮導向作用。同時對審計機關還應對審計建議的落實情況進行監督,而不應該抱著“審過了也就完事了”的態度。
(4)提高審計人員素質
公共資金績效審計作用發揮的如何,在很大程度上取決于政府審計人員素質的高低。人力資源的利用是決定政府系統政務工作效率和效益的關鍵因素。因此,為了適應公共資金績效審計開展的要求,審計機關應高度重視和充分發揮人才的基礎性、決定性和戰略性作用,加大人力資本投資,強化審計人才隊伍建設，提高審計人員綜合素質。一是提高認識,深化公共資金績效審計理念。隨著社會經濟的不斷發展,社會分工不斷細化，審計自身也經歷了一個提升層次和深化轉型的過程。推動公共資金績效審計,要把適應公共資金審計轉型的高度和變化作為未來審計的發展方向。在此基礎上,必須先深化公共資金績效審計理念,全面理解績效審計,防止狹隘化和片面化。二是加大審計人員培訓力度。著重拓寬審計人員的思路,提高審計判斷力和綜合分析能力,一方面使審計人員具備創新能力,能夠發現問題的能力;另一方面,能夠以聯系發展的觀念提出解決問題的建議。建立一套完備的、切實可行的培訓制度,有計劃、有重點地采用多種途徑,抓好在職審計人員的專業培訓,特別是多樣化、創新的方法訓練,著力培養復合型人才,優化審計隊伍的知識結構,使之適應績效審計發展趨勢的需要。三是有效整合審計人力資源。各級審計機關要認真分析審計隊伍現狀,合理配置人力資源,充分發揮審計的整體優勢。在加強審計機關內部各職能處室和上下級審計機關之間聯動協作的基礎上,充分利用外部人力資源為審計服務,做到不求所有,但求所用,發揮他們在真實合法性審計方面的優勢。此外,審計機關還應積極探索建立審計人員職業化管理體制,通過完善考核、競爭、激勵、獎懲等機制,創造有利于審計人才成長的環境。
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