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    第一節　官制

    漢朝的制度，大概是沿襲秦朝；秦朝的制度，又沿襲三代以前。這種制度，雖未必有什么精意存乎其間，然而去古還近，大概積弊是一天深一天的。制度是一層層地，不管理論堆積起來的；所以愈到后世，愈不切于事實，愈不合于理論。秦漢的制度，確有優于后世之處；況且后世的制度，又都是沿襲秦漢而漸變的，不明秦漢的制度，就連后世制度的真相也不能明白，所以研究秦漢時代的制度頗為緊要。

    變封建為郡縣是從秦朝起的，咱們現在就從秦漢時代的官制講起。

    秦和西漢，中央政府最高的官是丞相，或稱相國。有時僅置一人，有時分置左右丞相。后漢則以太尉（天公），司徒（人公），司空（地公），分部九卿，稱為三公，是用古代三公、九卿的官制（參看第一篇第八章第三節）。太尉在前漢，為中央政府最高的武職，和丞相對掌文武，仿佛像宋朝的二府。此外又有御史大夫，掌副丞相。前漢的宰相，往往從御史大夫遞升。這三種，都是中央政府最高的官。

    此外又有太常（秦名奉常），掌宗廟禮儀；光祿勛（秦名郎中今），掌宮殿掖戶；衛尉，掌宮門衛屯兵；太仆，掌輿馬；廷尉（中間曾改名大理），掌刑辟；大鴻臚（本名典客，又曾改名大行令。又有典屬國一官并入），掌諸歸義蠻夷；宗正，掌親屬；大司農（本名治粟內史），掌谷貨；少府，掌山澤之稅，謂之九寺六卿，是中央政府分掌庶務的。

    帶兵的官，通稱校尉。而司隸校尉，主督察大奸，兼有警察的性質，權最重（帶北軍的中尉，主徼循京師，后改為執金吾）。

    治京師的官，秦朝稱為內史。漢景帝時，分置左內史。武帝時，改內史為京兆尹，左內史為左馮翊，又把向來的都尉，改為右扶風，分治內史的右地。京兆尹、左馮翊、右扶風，謂之三輔。后漢時，改京兆尹為河南尹。

    外官仍分郡縣兩級。郡有太守，縣的戶數，在一萬以上的稱為令，不滿一萬戶的為長，其下都有丞、尉。十里一亭，有長；十亭一鄉，鄉有三老、嗇夫、游徼。三老掌教化；嗇夫職聽訟，收賦稅；游徼掌徼循，禁盜賊（列侯所食的縣，喚做“國”。皇太后、皇后、公主所食的喚做“邑”。有蠻夷的喚做“道”）。

    秦朝又有一種監御史，是中央政府派他出去監郡的。漢朝省去這個官，由丞相派史出去“刺郡”。武帝時，把天下分做十三部，十二部各置刺史，一部屬司隸校尉。——以六條督察所部（一、強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二、二千石不奉詔書，遵承典制，背公向私，侵漁百姓，聚斂為奸。三、二千石不恤疑赦，風厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾刻暴，剝戮黎民，為百姓所嫉，山崩石裂，妖詳訛言。四、二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五、二千石子弟，怙恃榮勢，請托所監。六、二千石遠公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令）。出于六條以外的，便不問；往來巡行，并無一定的治所。后漢以后，權漸重而位亦漸尊。然而還不過是中央政府派出去的督察之官。這時候的郡，什么事情都和中央政府直接。所以秦漢時代，實在是個“兩級制”。到靈帝中平五年（公元188年），因各處紛紛盜起，列郡不能鎮壓，改刺史為州牧；簡九卿等官，出去充任，于是其權大重；而中央政府，又不久解紐，諸州牧各自據土，紛紛占據地盤，就儼然變做三級制了。

    爵分二十級：（一）公士，（二）上造，（三）簪裊，（四）不更，（五）大夫，（六）官大夫，（七）公大夫，（八）公乘，（九）五大夫，（十）左庶長，（十一）右庶長，（十二）左更，（十三）中更，（十四）右更，（十五）少上造，（十六）大上造，（十七）駟車庶長，（十八）大庶長，（十九）關內侯，（二十）徹侯（后來因避漢武帝的諱，改為通侯），也都是秦制用以賞有“功”、“勞”的人。

    秦漢官制的特色：一、這時候的中央政府，宰相是個副二天子，治理天下的；九卿等官，也各有獨立的職權，都是分治天下眾務的，不是天子的私人。到后來，紛紛任用什么尚書、中書、侍中做宰相；把九卿的職權，也奪歸六部；于是所任用的，全是天子玩弄之人，君權愈擴張無限。二、是外官階級少而威權重，和后世大不相同。這個有好處，亦有壞處。三、則這時候去古還近，地方自治的意思，還有存留。《漢書·高帝紀》：“二年五月癸未令……舉民年五十以上，有修行，能帥眾為善，置以為三老，鄉一人。擇鄉三老一人為縣三老，與縣令、丞、尉，以事相教。”可見得這時候，對于三老等官視之甚重，和后世名存實亡的，大不相同。這其中也有許多方面的因果關系，且待后文講到后世制度的時候，比較詳論。

    第二節　教育和選舉

    后世的人，都說秦朝焚燒詩書，毀滅儒術，這句話，其實是錯的。馬端臨說：“按《西漢公卿百官表》，博士，秦官，掌通古今……既曰通古今，則上必有所師承，下必有所傳授。故其徒實繁。秦雖有其官，而甚惡其徒，常設法誅滅之。始皇使御史案問諸生，傳相告引，至殺四百六十余人；又令冬種瓜驪山，實生，命博士諸生就視，為伏機殺七百余人；二世時，又以陳勝起，召博士諸生議，坐以非所宜言者，又數十人。然則秦之于博士弟子，非惟不能考察試用之，蓋惟恐其不澌盡泯沒矣。叔孫通面諛，脫虎口而逃亡；孔甲持禮器，發憤而事陳涉有以也哉。”（《文獻通考》卷四十）這一段考據，頗為精詳，雖然虐待其人，然而師承傳授，確自有的，可見得儒學并沒有絕，不過這種傳授，是為繼續“博士官之所職”起見，不是為教育人才起見，不過是古代“學術存于官守”之舊，不能算得學校。

    到漢朝武帝時候，公孫弘做宰相，才奏請“為博士官置弟子五十人，復其身。太常擇民年十八已上，儀狀端正者，補博士弟子。郡、國、縣、道、邑，有好文學，敬長上，肅政教，順鄉里，出入不悖所聞者，令相、長、丞，上屬所二千石。二千石謹察可者，當與計偕，詣太常，得受業如弟子”。這才是以傳授學術為目的，可以算做學校。然而營建學舍確是王莽手里的事。

    按《漢書·景十三王傳》：河間獻王德“武帝時……來朝……對三雍宮”。《兄寬傳》：武帝東封泰山，還登明堂。寬上壽曰：……陛下……祖立明堂辟雍（師古曰：祖，始也）。似乎武帝時就有太學的。而《禮樂志》又說：“……成帝時，犍為郡于水濱得古磬十六枚……劉向因是說上，宜興辟雍，設庠序，成帝以向言下公卿議，會向病卒，丞相大司空奏請立辟雍，案行長安城南。營表未作，遭成帝崩，群臣引以定謚，及王莽為宰衡，欲耀眾庶，遂興辟雍……”馬端臨說：“蓋古者明堂辟雍，共為一所：蔡邕《明堂論》曰：取其宗祀之清貌，則曰清廟；取其正室之貌，則曰太廟；取其尊崇，則曰太室；取其堂，則曰明堂；取其四門之學，則曰大學；取其四面周水圜如壁，則曰辟雍，異名而同事。武帝時，泰山濟南人公玉帶上《黃帝時明堂圖》，明堂中有一殿，四面無壁，以茅蓋通水，水圜宮垣，為復道，上有樓，從西北入，名曰昆侖。天子從之以入，拜祀上帝，于是上令奉高作明堂汶上，如帶圖。修封時，以祠太一五帝，蓋兄寬時為御史大夫，從祠東封。還登明堂上壽，所言如此，則所指者疑此明堂耳。意河間獻王所封之地，亦是其處。非養士之辟雍也。”（《文獻通考》卷四十）按馬氏這個說法，很確，并可同第一篇第八章第四節所說，互相證明。

    漢朝的學校，是逐漸增盛的。武帝置博士弟子五十人，昭帝增為百人，宣帝時增至二百人，成帝末增至三千人。后漢光武時，就營建太學（建武五年，公元29年），明、章兩代，都崇儒重道，車駕屢幸太學。其時又為“功臣子孫”，“四姓末屬”，別立校舍，“期門”、“羽林”之士，皆令通《孝經》、《章句》。匈奴亦遣子入學，梁太后時，又詔大將軍至六百石，悉遣子入學。本初質帝年號時太學諸生，遂至三萬余人。學校可謂極盛，然而衰機也就伏在這個時候。這時候，學校人數只求其多，不講實在。入學的，大概都是一班貴游子弟，并不是真正講求學問的人。所以，范曄說這時候的學風，是“章句漸疏，多以浮華相尚”。又《三國志》董昭上疏說：“竊見當今年少，不復以學問為本，專更以交游為業。國士不以孝悌清修為首，乃以趨勢游利為先。”這明是把一種紈绔子弟的氣習，移植到學校里。講聲華的必定尚意氣，所以到后來就激成“黨錮之禍”。學校里都是一班貴族子弟，所以漢朝的太學生，是和外戚結黨而攻宦官的。“此中消息，可以微窺。”

    國家的學校雖然如此，究竟還不如私人教育之盛。《漢書·儒林傳贊》說：“自武帝立五經博士，開弟子員。設科射策，勸以官祿。訖于元始，百有余年，傳業者浸盛，支葉蕃滋。一經說至百余萬言，太師眾至千余人。蓋祿利之路然也。”祿利固然是人所同欲，然而學術的興盛，一大半的原因，也由于社會上“智識的欲望”，不容一筆抹殺。后漢則張興著錄且萬人，牟長著錄前后萬人，蔡元著錄萬六千人，樓望，諸生著錄九千余人，宋登教授數千人，魏應、丁先弟子著錄數千人，姜肱，就學者三千余人，曹曾門徒三千人，楊倫、杜撫、張元，皆千余人，更非前漢所及（俱見《后漢書》）。私人教育，總比國家所設立的學校為盛，這個也是中國教育史上的一個特色。至于選舉，則有兩種：其一，郡國歲舉孝廉。又漢武帝制郡國口二十萬以上，歲察一人；四十萬以上二人；六十萬三人；八十萬四人；百萬五人；百二十萬六人；不滿二十萬，二歲一人；不滿十萬，三歲一人。限以四科：一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明習法令，足以決疑。能按章復問，文中御史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明變決斷，才任三輔縣令。是用古代“諸侯貢士”之制，后世的人，以為這是鄉舉里選，卻是錯的（鄉舉三老，方和《周禮》的“使民興賢，出使長之。使民興能，入使治之”相合）。其二，則朝廷要用哪一種人，特詔標出科目，令公卿郡國，各舉所知。這個卻是后代制科的先聲，漢朝選舉制度的利弊得失，要和后世比較才見，且俟后文再講。

    第三節　賦稅
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