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    漢室長期施行郡縣兩級制。

    郡國由朝廷直接統領，雖然面積與后世地級市相近，但地位卻相當于省。

    九卿與太守秩俸皆為兩千石，品級相當。有漢一代，九卿轉任太守、太守轉任九卿皆司空見慣。

    后來漢武帝為監察郡縣，將全國劃分為十三個監察區，設立刺史。

    監察區并不屬于行政架構。只是為了方便，從而劃分哪幾個郡歸哪位刺史監察。

    此時的刺史，只有監察之權，與行政、軍事等權力毫不相干。

    雖然后來刺史權力因現實原因，不斷膨脹。但刺史最初職能未改，一直是監察之職，無權干預行政。絕不會出現位卑權重的六百石刺史，任命一郡兩千石太守的情況。

    但隨著州牧的設立，情況徹底發生改變。

    因為天下大亂，盜賊叢生，無論是跨州連郡的百萬青州黃巾賊，還是占據黑山兩側的黑山賊，或者是自稱天子擁兵十余萬的張純，甚至十余萬白波賊、西涼軍，皆不是只有區區數千郡兵的太守能夠平定的軍情。

    劉璋之父，大漢宗親，劉焉乃向漢靈帝提議“改置牧伯，鎮安方夏。”

    州一級徹底變成行政區劃。自此，起于秦時的郡縣兩級制正式轉化為了州郡縣三級制。

    州牧凌駕于郡守之上，掌握地方行政權、財政權、兵權。

    但情況并不僅于此。

    州牧的割據性比郡守更強烈一點在于。郡縣兩級制時，郡守雖然是縣令上級。但并無權任命縣令。縣令、縣丞、縣尉皆由朝廷任命，自由調換。

    州牧卻并非如此。建官惟百，內有百揆四岳，外有州牧侯伯。當州牧設立之后，皇帝便不問外事。一州之地盡托付于州牧，就像古代周天子與諸侯的關系。

    周天子不會插手秦、魏、趙、韓等國的郡守任命，同樣朝廷亦不會再插手益州、幽州等地的官員任命。
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